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[랭킹쇼] 文대통령 밝힌 `정부주도 최소한의 개헌` 내용은

[레이더P] 5.18·기본권·지방분권

  • 윤범기 기자
  • 입력 : 2018-01-12 15:25:35   수정 : 2018-01-14 14:18:46
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문재인 대통령이 10일 오전 청와대 영빈관에서 열린 신년 기자회견에서 물을 마시고 있다. 2018.1.10 <사진출처=연합뉴스>이미지 확대
▲ 문재인 대통령이 10일 오전 청와대 영빈관에서 열린 신년 기자회견에서 물을 마시고 있다. 2018.1.10 <사진출처=연합뉴스>


문재인 대통령이 10일 신년 기자회견을 통해 다시 한번 개헌 의지를 강조했다. 문 대통령은 "지방선거와 개헌 국민투표 동시 실시는 국민과의 약속"이라며 "국회의 합의를 기다리는 한편, 필요하다면 정부도 국민의 의견을 수렴한 국민개헌안을 준비하고 국회와 협의해 나가겠다"고 밝혔다.

국회의 개헌안 합의를 기다리는 시간도 2월 말까지로 제시했다. 하지만 제1야당인 자유한국당은 '문재인 개헌'을 선전포고로 받아들인다며 저지하겠다는 뜻을 나타냈다.

결국 2월 말까지 합의가 이뤄지지 않는 한 정부 주도의 개헌안 발의가 이뤄질 것으로 보인다. 문 대통령은 대선후보 시절부터 "국회에서 권력구조에 대한 합의가 이뤄지지 않는다면 기본권과 지방분권에 관해서라도 정부 주도로 개헌을 추진하겠다"고 밝혀왔다. 그렇다면 정부 주도 개헌에 담길 구체적인 내용은 무엇일까. 그간 문 대통령의 관심사와 국회 개헌특위의 논의 과정을 통해 살펴본다.



1. '5.18' 헌법전문 포함

헌법 전문에 '5.18' 관련 내용을 삽입한다는 것은 문 대통령이 후보시절 광주나 호남지역을 방문할 때마다 밝힌 대선 공약이었다. 현행 헌법 전문은 "유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3.1운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통과 불의에 항거한 4.19 민주이념을 계승하고"로 시작된다. 여기에 '5.18'을 추가해 5.18 당시 희생자들을 기리고 이후 촉발된 민주화운동의 정신을 헌법 정신으로 이어가자는 게 문 대통령의 첫 번째 관심사다.

하지만 이와 관련된 국회의 논의 과정은 다소 부정적이다. 국회 개헌특위가 운영하는 '국민과 함께하는 개헌' 홈페이지에 올라온 자료집에 따르면 국회 개헌특위 자문위원들의 다수의견은 '4.19혁명과 6.10항쟁'을 명시하는 것이다. 여기에 개정 경위에 '촛불시민혁명'의 뜻에 따른다는 내용을 명시하자는 소수의견도 있었다. 즉 5.18 보단 6.10 항쟁을 추가하자는 쪽에 더 무게중심이 있는 셈이다.

개헌특위 소위 위원들의 의견은 정당에 따라 엇갈렸다. 더불어민주당과 국민의당 소속 의원들은 '5.18 전문 삽입'에 긍정적 반응을 보인 반면(이인영, 정춘숙 등), 자유한국당 의원들은 '역사적 사실을 명시함에 있어서 이념적 균형을 이루는 것이 바람직'(이주영)하다며 반대 의견을 피력했다.

결국 문 대통령이 정부 주도의 개헌안에서 '5.18 전문 삽입'을 추진할 경우 보수성향 의원들의 강력한 반대에 부딪힐 것으로 예상된다.



2. 국민발의·국민소환제 도입

국민 기본권 신장과 관련해 문 대통령이 관심을 보인 분야는 '직접 민주주의'의 확대다. 문 대통령은 지난해 8월 가진 취임 100일 기자회견에서 "국민들은 촛불집회와 같은 정치적 의사표시를 통해 직접민주주의를 요구하고 있다"고 언급했다. '대의 민주주의'를 넘어 '직접 민주주의'로 나아가는 것이 바람직하다는 문 대통령의 민주주의관을 나타낸 것이다.

헌법에서 직접 민주주의적 요소로는 국민들이 직접 법안을 발의하는 '국민발의제'와 선출된 공직자를 소환할 수 있는 '국민소환제'를 들 수 있다. 개헌특위의 자문위는 보고서를 통해 "국민발안권과 선출직에 대한 국민소환권 조항을 기본권의 장 중 현행 제25조의 대의제적 참정권 다음 조항으로 신설"할 것을 제안했다.

이에 대한 조문안으로는 "제41조 1항 모든 국민은 국민발안, 국민투표의 권리를 가진다. 2항 모든 국민은 일정 수 이상의 서명으로 선출직 공무원의 임기가 만료되기 전에 그 사유를 적시하여 소환할 것을 청구할 수 있다"를 예시로 들었다.

개헌특위 소위에서도 헌법개정과 국민투표를 위한 국민발안제와 국민소환제에 대해 찬성 의원들이 다수였다. 다만 국민발안권의 의미를 명확히 할 필요가 있으며(강창일), 법률에 대한 국민발안은 국회입법권 및 대의제와 충돌할 수 있으므로 근본적 검토가 필요하다는 신중 의견도 있었다.(김종민)

또한 기본권의 주체를 '국민'에서 세계의 보편적 추세에 따라 '사람'으로 확대하자는 내용도 개헌특위에서 논의됐다. 또한 자문위는 국민의 권리와 의무를 다룬 현행 헌법 제2장의 제37조 2항에서 "국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며"라는 제한 사유에서 '국가안전보장'이 뒤에 나오는 '질서유지'에 포함되는 개념이며 남용 가능성이 있어 삭제할 것을 제안하기도 했다.



3. 연방제 수준의 지방분권

문 대통령은 지난 '최순실 국정농단' 사태에서 드러난 '제왕적 대통령제'의 해결방안으로 '연방제 수준의 지방분권'을 강조한 바 있다. 이와 함께 17개 시도지사와의 국정협의체를 '제2국무회의'로 명명하고 국세와 지방세의 비율을 조정하는 재정분권에도 각별한 관심을 드러냈다.

이에 대해 개헌특위의 자문위는 "지방분권국가를 선언하고, 중앙-지방 정부간 사무배분원칙으로서 보충성의 원칙을 명시할 것"을 제안했다. 즉 지방정부가 할 수 있는 일을 우선적으로 한 뒤, 중앙정부는 '보충적으로만' 개입할 것을 헌법에 명시하자는 주장이다. 이는 연방제를 시행하는 미국이나 독일 등 지방분권 국가의 기본 운영원리를 헌법에 도입하자는 뜻으로 해석할 수 있다.

이에 대해 국회 소위 위원들은 "지방분권 강화에 대한 공감대는 형성"되었다면서도 구체적인 수준과 내용에 대해서는 다양한 의견이 개진됐다. 또한 개헌특위는 지방분권의 유형으로 크게 '지방자치 강화형'과 '광역지방정부형', '연방정부형'을 제시했다. 지방자치 강화형은 보충성의 원칙과 자기책임의 원칙을 명시하고 지방사무를 법률에 열거하는 방식인 반면, 광역지방정부형은 국가사무를 열거하고 그 이외의 사무는 모두 지방사무로 규정하는 방식이다.

연방정부형은 '연방정부의 사무만을 한정하여 열거'한다. 또한 현재 국회가 가진 법률 제정권까지 각 주(지방)에서 가지게 된다. 문 대통령이 말한 '연방제 수준의 지방분권'은 문구적으로만 해석하면 '법률 제정권까지도 지방정부가 갖게 되는 강력한 지방분권'으로 해석된다.

하지만 연방제 수준의 지방분권을 하기엔 아직 여건의 미성숙을 지적하는 의견도 많았다. "국가전략을 사실상 경정하는 문제로 지금까지의 지방자치 성과에 대한 재검토가 필요하다"(이태규)거나 "연방제수준까지 지방분권을 하지 않는다면 헌법에 반영할 필요가 없다"(하태경)는 의견이 그것이다. 또한 국세와 지방세를 6대4 정도로 하는 재정분권에 대해서도 지역간 빈익빈 부익부를 촉발할 우려가 있다는 의견이 제시됐다.

[윤범기 기자]

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